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城市居民小區治理制度研究

來源:上海房地 作者:公浩宇
發布于:2023-03-18 共12456字

  摘要:小區治理與廣大人民群眾的生活質量息息相關,住得是否安心是一個關涉千家萬戶的重大民生問題。目前,小區治理制度建設存在問題,容易造成業主與政府的對立。對此,需要加強治理制度建設,加快推進小區治理具體化、程序化、制度化,通過完善相關法律法規,保障業主權益。本文通過介紹我國小區發展經歷的階段,列舉了一系列影響治理秩序的問題,同時借鑒境外治理經驗,提出一些完善居民小區治理的制度建議。

  關鍵詞:小區治理;物業服務;業主組織;

  一、引言

 。ㄒ唬├碚撘饬x

  “一般稱小區,是指被城市道路或自然分界線所圍合,并與居住人口規模(10000-15000人)相對應,配建有一套能滿足該區居民基本的物質與文化生活所需的公共服務設施的居住生活聚居地。”城市居民小區是構成一座城市的“細胞”,是一個集居住、服務、經濟等功能于一體的小社會。小區治理的環境與廣大人民群眾的生活質量息息相關,住得是否安心是一個關涉千家萬戶的重大民生問題。小區治理可以說是社會治理的“神經末梢”,既是基層治理的基本單元,也是其重點和難點。正所謂安居才能樂業,業主對于美好生活的向往應當就是完善小區治理的總目標。

 。ǘ⿲嵺`意義

  基層工作是服務群眾的最后一公里。黨的十九大強調:“推進社區治理體系建設,這就需要將重點著眼于基層。”小區是基層治理的最前沿,因此,推進社區治理體系建設工作的出發點應當就是推進小區治理制度建設。實踐中,影響小區治理環境的問題有些是開發商的遺留問題,有些則是物業服務的問題,但通常業主不作區分,凡是不滿意的、不順心的事情都歸責于物業服務,只要業主認為以上問題無法及時有效得到解決,就會把矛頭最終指向政府,抱怨政府腐敗,抱怨開發商串通政府,抱怨政府對物業公司缺乏監管、不作為。最終結果是政府成了業主們不滿的對象。

  因此,小區治理制度建設不完善容易造成業主與政府的對立,而加強小區治理制度建設,運用法治思維,切實將矛盾化解在基層、將問題解決在基層,是緩解這種緊張的有效方法。

 。ㄈ┪墨I綜述

  隨著我國住房商品化改革、社會經濟的快速發展以及城鎮化進程逐步加快,房地產行業已經成為國民經濟的重要組成部分。2020年我國物業管理行業營業收入達11800.3億元,占GDP比重達1.16%。與此同時,有關物業和業主權益的案件日益增多,這反映了目前業主對于高質量生活的追求和當前不完善的小區治理環境之間存在矛盾,小區治理問題成為城鎮化發展的一大短板。中國城市基層治理中出現的城市居民小區治理問題得到學術界的越來越多關注。

  當前學術界對小區治理的大部分研究都散落在社會學、公共管理學等方面,鮮有以憲法與行政法的學科角度對我國城市居民小區治理制度的探討,有關法學的內容也多是強調完善小區業主自治和有關物業管理的研究,缺乏系統完整的小區治理制度研究。筆者查閱了有關的書籍和資料,學習文章邏輯,借鑒前輩觀點。這些著述包括但不限于:韓陽在《論住宅小區物業管理》中,對住宅小區物業管理中存在的不足進行總結,針對住宅小區物業管理存在的問題、給小區環境帶來的影響提出了建議,并且對如何進一步改善小區環境提出了建議——在進行小區環境治理的過程之中,小區物業起到了十分重要的作用,必須要對物業管理給予高度的重視。毛壽龍在《人類秩序、小區治理與公共參與的純理論》中對小區治理秩序進行了研究,認為正因為業主大會基本上不可操作,所以小區治理結構的生長存在很大的困難,且從治理結構上來說,管理好的小區也就是物業好,治理結構未必好,同時提出目前比較成功的商業小區治理模式一般都有如下基本元素——首先是成功的民主,其次是成功的規則治理,第三需要有一定水平的公共參與。陳方秀在《我國現代住宅小區物業管理中的業主自治》中認為,在我國物業管理實踐中,業主的自治權益不斷受到來自政府和物業管理企業的漠視和侵害,要真正實現住宅小區物業管理的自主化,必須從完善相關立法、規范政府行為入手,健全業主自治權益保障體系并培植業主自治的生態環境。另外還參考了一些對小區治理過程中出現的某類具體問題進行研究的文獻。

  小區是城市的縮影,小區的容貌構成城市的整體形象,小區治理是城市管理工作系統的重要組成部分。因此,小區治理的成效影響一個城市的市政形象。小區是每個人日常生活的出發點,也是歸宿點,我們沒有理由不去關注,也沒有理由不去努力推進它的發展。

小區治理制度

  二、背景

  研究小區治理制度,我們首先應當關注我國城市居民小區已經由“熟人小區”向“陌生人小區”轉變。

  城市居民小區的發展經歷了兩個階段。

  第一階段是“熟人小區”。費孝通《鄉土中國》里提到“熟人社會”,傳統的鄉土社會基于血緣、地域的關系,甚至可以夜不閉戶、路不拾遺,鄰里之間甚至幾代人都能說出名字來。與之相對應的是城市社會。新中國成立后,不少城市住宅區按照單位來建設建造,分配給同一單位或組織機構的人。大家并不單純只有鄰里這一層關系,還有同事、上下級等工作上的關系,其子女之間往往也會有同學關系。說是鄰里,其實本質上可能更接近傳統村社,差別只是把農業人口關系置換成了產業工人、公務員等職業關系,大家仍然是同勞動同生活的小圈子。這也形成了上個世紀某階段的大院文化。在過去的這種單位房時代,基于工作單位的關系而組成的熟人小區,幾乎是柴米油鹽、家長里短的居住共同體。

  第二階段是“陌生人小區”。自20世紀80年代后期至今,我國城市建設迅猛發展。伴隨著我國住房體制改革,福利分房被住房商品化取替,同時單位制逐漸解體,單位人逐漸成為社會人,住房與單位不再綁定。社會力量以市場化方式參與,成為小區治理的重要力量。在城鎮化的進程中,人們住進了現代化的小區,鄰居卻變成了陌生人。不少人都有此體會:在同一棟樓了住了數年,左鄰右舍姓什么都不知道。小區不再由基本屬于同一個工作單位的熟人組成,過去緊密的鄰里關系變得十分松散,基于情面和人情世故的傳統鄰里關系向基于規則合同契約的現代城市關系轉變,而后者得到有效的保障是前者發揮作用的前提。小區治理環境變得復雜,治理難度增大,這對小區治理制度提出了更高的要求。

  現代城市的形成主要是基于契約關系,而非身份關系。這符合梅因在其名著《古代法》中的著名論斷:“所有進步社會的運動,到此為止,都是‘從身份到契約’的運動。”我國小區治理的大環境正處于“陌生人小區”階段,梅因所說的“從身份到契約”也可以轉換成“從團體本位到個人本位”;诂F狀,如果要構建和諧有序的小區環境以及團結的居民關系,應該從提倡契約精神開始。契約本身未得到構建和普遍遵守的情況下,單純地構造人情社會,至少在城市這個前提下是脆弱和不牢固的。

  因此,我們完善小區治理要先打好社會基本契約關系的構造基礎。我們沒有必要過于感慨回不到過去大雜院式的熟人小區:沒有必要在一個社區中構建傳統式樣的人際關系,實施起來也很困難,效益也不高,也未必水土相符。要構建和諧有序的小區環境以及團結的業主關系,應該從提倡契約精神開始,樹立規則意識,由人治小區向法治小區轉變。有了這個基礎才能有后續的升華。良法是善治之前提,立法是法治的基礎。應加快推進小區治理具體化、程序化、制度化,通過完善相關法律法規保障業主權益。

  三、影響居民小區治理的主要問題

 。ㄒ唬┪飿I服務供給與業主需求不對稱

  物業服務公司是受業主委托與業主委員會簽訂物業服務合同或者通過與建設單位簽訂前期物業合同而向全體業主提供專業化物業服務的企業,物業服務企業開展的受托服務工作是政府市政管理工作的延伸和補充。例如,物業區域的環保、衛生、治安、交通等服務管理事項,實際上是政府市政管理在物業產權私有化的基礎上實現“私營化”。然而在現實生活中,物業服務企業與業主之間經常處于對立的關系,這成為物業糾紛頻發、影響小區有效治理的重要因素。

  總體來說,形成對立關系主要是由于物業服務供給與業主需求不對稱。物業公司作為企業,其根本目的在于贏利本無可厚非,但不能以此為借口降低服務質量從而犧牲業主利益。部分物業服務企業存在行為不規范、管理服務質量不達標的問題。某些物業服務企業管理制度不健全,缺乏科學的管理能力,部分從業人員綜合素質較低,缺乏應有的溝通能力、服務意識和操作技能等,導致不按照規定或約定履行自身職責,或者提供了質價不符的管理服務。

  如今我國一些經濟發達地區的房價已經達到了幾萬、十幾萬每平方米,業主承擔了如此高昂的房價,面對的卻是與房價明顯不匹配的物業服務,極易讓業主產生心理落差,滿意度與獲得感大打折扣。新建小區一般比較光鮮亮麗,但大多難逃入住后不出幾年便呈現出頹敗之勢的規律。一方面是由于自然原因,例如建筑外表面由于常年風吹日曬、雨水沖刷,遭受自然侵蝕;另一方面是由于缺乏日常維護,例如電梯、健身器材等共用設施經常無法及時進行維護檢修,出現故障導致業主被困甚至受傷的情況時有發生。

  新冠疫情暴發更是凸顯出由于物業人員配備不足導致的種種問題。人員數量較少,小區管控難度較大,容易讓小區成為失管地帶,產生防控漏洞。小區是疫情防控的第一線,而就是這么重要的一道防線,經常是一人值守兼任多職,既當保安為小區居民測量體溫,又當出入證辦理登記人員,還要做好返家入戶登記,經常還要客串一下小區快遞員為隔離居民送生活必需品、搬運快遞等。人員配備不足,又與物業費無法及時收取有關。甚至有人調侃:衡量一個小區整體物業服務質量如何,可參考門口保安人員精神風貌如何。一個保安人員都穿著邋遢、不修邊幅的小區,一般就是物業費收不齊的小區,連保安人員工資都需要壓縮的小區,整體物業服務質量不會很高。

  眾多小區都存在物業費收不齊的現象,只要大部分業主交了物業費,剩下的小部分人物業公司一般情況下會采取“睜一只眼閉一只眼”的態度,實際上是大部分交了物業服務費的業主“養著”少部分不交費的業主。通常業主都對自己拒交物業費有著充分的理由,歸納起來就是:既不滿意物業公司提供的服務,又不見物業公司改進。眾多糾紛遲遲得不到妥善解決,廣大業主認為自己支付的物業服務費用與享受到的服務完全不對等,于是產生心理落差,以拒交物業費作為對抗。

  物業服務費無法及時收齊,物業公司資金缺乏,會導致服務質量下降。已經交費的業主沒有享受到相應的服務,更進一步加重物業公司與這部分業主之間的對立。已經交了物業費的業主看到沒交物業費的業主“平安無事”,便也拒交物業費,形成了“低服務質量——低繳納率——更低服務質量”的惡性循環,小區衰敗由此開始。

 。ǘI主組織缺位

  首先是業主委員會成員的選舉。召集專有部分面積占比三分之二以上且人數占比三分之二以上的業主參與表決,往往仍會受小區規模、選舉經費、參與意愿以及利害關系群體的阻礙等因素影響,即便有政府主管部門的指導及居民委員會的協助,選舉活動仍步履維艱,動輒耗費數月,甚至部分小區根本無法進行選舉。繁雜的操作性規定是物業服務糾紛源頭之一,通過層層限制業主意思表示整合機構的權利,削弱了其自治性。

  業主組織一頭連著物業公司,一頭連著廣大業主,當出現物業服務供給與業主需求不對稱的問題時,有一個履職盡責的業主組織就顯得至關重要!段飿I管理條例》第五十三條規定:“召開業主大會會議,物業所在地的區、縣房地產行政主管部門和街道辦事處、鄉鎮人民政府應當給予指導和協助。”《業主大會和業主委員會指導規則》第六條規定:“物業所在地的區、縣房地產行政主管部門和街道辦事處、鄉鎮人民政府負責對設立業主大會和選舉業主委員會給予指導和協助,負責對業主大會和業主委員會的日;顒舆M行指導和監督。”問題是多數情況下此種監督指導和協助極為有限,由于法律對業委會成立的非強制性態度,成立業主大會和選舉業委會缺乏有效的機制。

  作為橋梁和紐帶的業主組織如果缺位,會導致不能有效地整合業主的意思,不利于合民意、集民智。無組織則無權利,無組織就無法凝聚業主力量。完善小區治理需要發展業主自治組織,發展業主自治組織需要明確業主自治的法律地位,賦予其一定的權利。業主大會是小區權利機構,但是我國法律一方面不承認業主大會的獨立責任,一方面又必須保證業主大會內部成員的有限責任,產生了一種內在的邏輯混亂。

 。ㄈ┫嚓P法律規定不夠完善

  除了上文提到的法律對業委會成立的非強制性態度問題,另外還有法規不健全、執法環境較差以及相關法律法規對小區治理方面的規定過于分散等問題。除了《民法典》第六章“業主的建筑物區分所有權”和《物業管理條例》涉及一些,其他規定多散見于各地方性法規、部門規范性文件,缺乏統一的效力位階更高的小區治理方面的法律規定。

  現有的相關法律規定也過于籠統并且缺乏執行力。例如根據《業主大會和業主委員會指導規則》第八條規定,物業管理區域內,已交付的專有部分面積超過建筑物總面積50%時,建設單位應當按照物業所在地的區、縣房地產行政主管部門或者街道辦事處、鄉鎮人民政府的要求,及時報送籌備首次業主大會會議所需的文件資料。那么沒有及時報送或者不報送的結果怎樣呢?第五十條規定:“已交付使用的專有部分面積超過建筑物總面積50%,建設單位未按要求報送籌備首次業主大會會議相關文件資料的,物業所在地的區、縣房地產行政主管部門或者街道辦事處、鄉鎮人民政府有權責令建設單位限期改正。”具體如何改正,未按要求報送資料的違法行為有何懲罰措施,對此沒有規定具體實施細則。僅僅把早就應該報送的資料延期報送就可以了嗎?如果不改正呢?沒有法律責任制度做保障,法律、法規設定的各種義務就如同道德宣示,難以實現其調整社會關系的功能,更難以實現其立法目的。

  有效的監督懲罰措施能夠對相關違法行為形成威懾,從而增強相關法律法規的執行力。這些問題都是將來立法需要進一步完善的。

  四、境外居民小區治理比較與經驗

  西方學者認為業主組織的性質類似于政府部門,包括在小區征收管理費、制定制度規則、向業主提供服務和私人分割公共利益等。奧布萊恩等人研究發現,業主自治組織在地方治理方面也起著舉足輕重的作用,甚至被視為“私人政府”,可以承接一部分原本應由政府提供的公共服務。有學者在研究中國業委會價值時認為,隨著中國住房改革的實施,其政治影響表現體制內私有制內容的增加。業委會的出現更像是中國富裕階層開始主張自己的一種方式,是一種以微觀上具有重要政治意義的方式捍衛自己物質利益的方法。

 。ㄒ唬┒嘣^治理體系

  我國香港是中國經濟和社會發展的代表城市之一,在基層小區治理上積累了數十年豐富的經驗。我國香港以法制社會和公民社會為基礎,在多元文化的包容之下,香港特區政府在社區大力推廣的是以自治為主、行政為輔的業主立案法團治理模式。同時,在財政上給予了民間組織大力支持,屬于“政府出錢,民間組織辦事”的“合作互動”。

  香港特區政府為加強對物業的管理,促進居民的聯系,維護社區的穩定,在居民居住區推動成立互助委員會和業主立案法團等居民組織;ブ瘑T會(互委會)由大廈居民構成,目的在于改善大廈的保安、清潔和一般管理事宜。截至2022年3月,全港共有超過1600個互委會。但互委員會根據《社團條例》注冊成立,不屬于法人團體,其法律地位以及其成員的法律責任不明確,其活動準則主要是居民的自愿合作,不易解決內部糾紛,對不參加互委會的住客沒有約束力,其管理權限和法律地位明顯不足。業主立案法團是私人大廈業主根據《建筑物管理條例》成立的法人團體。法團成立有嚴格的要求及程序,《建筑物管理條例》旨在為法團的成立和運作提供法律綱領,以便私人大廈業主成立法團,更妥善地管理自己的物業。

  管理和維修建筑物并非簡單的事情,涉及的工作繁多,包括清潔公用地方、處理垃圾、保安,以及非經常性的工作,例如聘任物業公司和維修建筑物等。如建筑物未成立法團,根據建筑物公契的規定,建筑物所有管理和維修事宜可能須由全部業主共同決定。對于由數百甚至數千個單位組成的大廈或屋苑來說,這不但費時費事,而且不大可行。

  要妥善管理建筑物,讓業主有舒適的居住環境,并使他們的資產不會因建筑物管理和維修不善而受到影響,成立法團雖不是唯一的途徑,但卻是最可行的方法。法團是根據條例成立的獨立法人組織,在法律上代表所有業主管理建筑物的公用部分,行使和執行有關的權利、權力、特權和職責,并有權任免物業管理公司及監督其工作。法團負有法律責任,妥善管理和維修建筑物的公用部分,并須采取一切合理必需的措施,以執行公契載明有關建筑物公用部分的管理職責。法團有權決定是否聘請受薪員工、物業管理公司或其他專業機構及人員,協助或由其代表法團執行法團根據條例或公契擁有的職責和權力。管理私人大廈是業主應盡的責任,香港特區政府在大廈管理方面的政策,一直是鼓勵和協助業主成立合適的居民組織,以便他們有效地管理大廈。

  與內地不同之處在于,香港特區的業主自治組織(業主立案法團)由政府主導和策劃推動成立,業主立案法團是法人團體,成立之后具有管理業主的法律權力。內地小區業主委員會成立過程中政府起到的推動作用有限,業主不積極申請成立業主委員會,政府便沒有動力去促成,即使業委會成立,因其并非官辦的行政性組織,又缺乏行政指導監督,其執行力也極為有限;诖,建議在小區治理體制上借鑒我國香港經驗,探索由政府、業主和企業共同組成小區治理組織,具體承擔小區管理的職能,共同促進小區的有序治理。

  今后可嘗試從以下方面進行改革:一是引進香港特區業主委員會是法人組織的做法;二是各級黨委、政府要鼓勵在職干部兼任業主委員會主任,與基層黨建結合起來,將問題解決在基層,將矛盾化解在基層;三是成立專門的工作協調機構,指導業主委員會依法履職,保證業主正當權益;四是市、縣(區)、街道分別給予支持和幫助,解決工作中的實際困難,落實工作經費和工作津貼。

 。ǘ┩苿訉I化物業服務模式

  發達國家的物業管理制度發展較早,發展至今均較為成熟。美國喬治·A·霍爾特首先創辦了現代意義上的物業管理行業組織,此后又成立了建筑物業主組織,也是第一個全美業主組織。美國住宅小區基本上是業主自我管理,小區都有一個“業主協會”(Home Owner of Association)簡稱“HOA”,由業主組成并強制性參加。

  業主協會是物業小區內自治性的管理組織。美國《統一區分所有物業產權法》第三章第一條規定:業主協會的組織形式為非營利公司法人或非公司法人。HOA在美國是非營利性的法人組織,具有獨立的法律地位,可以作為法律主體。美國的業主協會由小區內所有業主組成,并代表業主們對共有部分行使權利和承擔義務。開發商在規劃的時候就要決定是否成立HOA,全體業主們決定要交多少費用以便維持社區基本維護維修,還要設定規章制度(Bylaw),常稱為的CC&Rs,(全稱Covenant,Condition and Restrictions)意為契約、條件和限制。

  HOA在美國是非營利性的法人組織,具有獨立的法律地位,可以作為法律主體。成立HOA后,就會由指定的物業管理公司基于這個社區的CC&Rs來進行管理。專業化管理是美國物業管理最顯著的特點之一。物業公司一般只負責整個住宅小區的整體管理,職責主要是制訂管理計劃、編制預算、制訂保養計劃、負責租金收取和營銷活動等。物業具體服務內容由業主決定,由物業公司聘請專業的保潔、保安、綠化、設備維修等服務公司承擔,尤其是保安工作由安檢警察來做。安檢警察隸屬于警察局,具有執法權,可以對業主違規違約行為進行處理。業主要遵循物業的規定,HOA有權力對業主進行罰款,業主有違規行為的話,一般第一次會警告,業主不可以不理,等賣房子的時候還是要清除違規。

  對此,我們可以借鑒美國經驗,推動專業化物業服務模式,轉變業主觀念,加強業主自治建設。一方面,物業公司應該積極作為,主動提高物業服務質量,加強人員培訓,對于專業性比較強的工作可以將服務項目外包,實現管理與具體作業的分離,滿足業主需求,提高服務效率。另一方面,正所謂“一分錢一分貨”,業主既然想要高質量的服務,就應接受物業費適當的上漲以提高物業公司改善物業服務質量的積極性,當然具體漲價幅度要通過全體業主投票決定。同時也要明確規定價格對應的服務質量的標準。如果物業公司達不到服務治理標準,可按照違約處理,業主可追究其違約責任。行政部門也應當加強監管,設定一定的處罰標準,處罰由警告、罰款直至剝奪其行業資格使其退出市場依次組成,對物業公司產生警示作用,督促不合規的物業公司積極整改。

  五、完善居民小區治理主要制度建言

  推進小區治理制度建設,重點應當關注物業公司以及業委會雙主體的作用,二者要做到不缺位、不越位。

 。ㄒ唬┩苿訕I主組織應建盡建、有效履職

  業委會作為業主大會的常設機構,目前對于業委會法律地位的態度還是比較審慎的,理由大多是為了防止其濫用職權,體現了行政機關對于業主自治組織的履職能力存在疑慮。黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出要激發社會組織活力,正確處理政府和社會關系,加快實施政社分開,推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項,交由社會組織承擔;鶎诱灰藢π^事務進行大包大攬,否則容易造成業主與自己的直接對抗。因此,應該鼓勵小區業主自我管理,政府則是做好規則的提供者和監督者。

  業委會應建盡建、有效履職是物業服務質量的重要保障。具體選舉是小區業主實現自治權的過程,但街道辦或其他有關部門應當加強對選舉過程的監督,如果在業委會成立的關鍵環節無法保證公平公正,一味強調業主自治無異于無源之水、無本之木。按照《布萊克維爾政治學百科全書》對自治的定義,“自治是指某個人或集體管理其自身事務,并且單獨對其行為和命運負責的一種狀態”,小區自治是業主或業主組織對其所在小區全權治理的一種模式。顯然,在這種完全的小區自治中,政府并不構成小區權力的一部分,小區的日常運作和各種事務的處理完全依賴個人及小區自治組織。雖然這樣的自治模式滿足了業主自我管理、各負其職的愿望,但由于政府的缺位,小區難以直接分享政府擁有的資源。

  發展業主自治的重要前提是有一個能夠真正代表全體業主共同利益的業委會,因此在選舉過程進行適當的行政干預是有必要的,對不符合規定的業委會不予備案,不得以自治為名完全排斥政府的介入。街道辦等有關部門具有對轄區內小區業委會的成立進行指導和監督的法定職權。在對業委會備案申請進行審查的過程中,應當首先對業委會提交的備案材料的完備性和正確性進行審查,但如果僅僅止于書面審查,可能會流于形式,因此,除了審查所提供的材料是否齊全之外,還應當對選舉程序和人員構成的合法性進行審查,切實履行好監督職責。

  業委會建立之后,還要預防業委會在履職過程中形成權力壟斷。成立業委會的初衷是本小區的事務大家說了算,而在現實履職過程中常常出現小區的事務由業委會少部分人說了算的情況。大部分業主忙于各自本職工作,對業委會的監督較為匱乏。業委會的職權是業主大會賦予的,若其履職行為無法體現全體業主的意志,應當充分保障業主罷免不稱職業委會并重新選舉新的業委會的權利能夠及時實現。業委會是自治組織,但不是行政主體,無行政職權,應警惕個別小區業委會的“黑惡勢力”打著自治的旗號剝奪廣大業主投票及決策的權利。

  小區事務理應由全體業主共同決定,但事無巨細隨時召開業主大會不具有可操作性,并不是每位業主都有時間管理本小區繁雜的事務,也不是每位業主都有豐富的專業管理經驗,日常管理事務有必要通過設立專職業委會去具體操作執行。相比傳統的無償服務型的業委會,專職業委會應當建立工資薪酬制度。僅憑一部分熱心業主的一腔熱情,也許能夠應付臨時矛盾、亟待解決的問題,短期內可能效果不錯,但后勁不足,不利于長期發展。應建立長效穩定的工作模式,可按需試行彈性工作制、錯時工作制、周末輪班制。同時注意組織策劃各類活動的時間向晚上和周末傾斜,確保業主能夠有廣泛參與的機會。充分利用網絡投票處理小區事務,公共信息及時公開,拓展業主對業委會日常工作進行監督的途徑,讓業主切實感到“自己的地盤自己說了算”,提高業主的主人翁意識和參與感。小區業主的參與感和歸屬感越來越強,能夠意識到自己作為小區成員的權利和義務,在日常生活中會更多地考慮小區的整體利益,有利于物業服務工作的順利開展,也更方便小區治理。

 。ǘ┳屃⒎ǚ从趁褚、解民之憂,樹牢法治意識

  良法是善治之前提,立法是法治的基礎。立法部門應盡快建立和完善小區治理法律法規體系。已經出臺的法規政策層次不高,沒有涵蓋小區治理的全部內容。要通過制定效力位階更高的集中統一的法律,整合各地方性物業管理條例以及相關法律法規的規定。針對有關規定實踐性不足、剛性較差問題,要通過制定具體的實施細則,加大監督力度,明確處罰制度,增加違法成本,從而對有關違法主體形成威懾,加強相關法律法規的執行力。

  民眾的權利意識覺醒已成為必然的趨勢,“現代社會經濟發展會引起思想領域日益強調個人自主和自我表達的權利訴求,力求從強制權威的桎梏中解放出來”。業主的麻煩和憤懣減少了,基層治理就能更加順暢。小區治理制度不健全,執法環境較差,與法治建設滯后于小區治理的發展息息相關。

  要通過立法確保業委會能夠維護與實現的是最大多數業主的共同利益。對此可以通過適當擴大業委會決策事項范圍、加強業主委員會監督、加大業主委員會決策事項公開力度、建全業主委員會糾錯和退出機制等多種方式,創新多元治理主體間的互動機制,提高小區治理水平。

  作為小區業主意思表示整合機構的業主自治組織,無論其實際運作現狀還是現行行政法規(《物業管理條例》)、現行部門工作文件(住房和城鄉建設部《業主大會和業主委員會指導規則》)的規定,都沒有或者沒有很好地體現其應然定位。按照規定,首次業主大會會議籌備組由業主代表、建設單位代表、街道辦事處、鄉鎮人民政府代表和居民委員會代表組成。這意味著,如果建設單位不參加業主大會的籌備,房地產主管部門就可以以籌備組不符合條件為由,不同意召開業主大會,不接受業主委員會的備案,從而使開發商事實上享有了否決權。這樣,業主大會的代表性、自治性很可能大打折扣。

  根據《物業管理條例》第十二條規定,選聘和解聘物業服務企業的業主大會應當有物業管理區域內專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主參加,經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意。而根據《民法典》第二百七十八條規定,選聘和解聘物業服務企業應當由專有部分面積占比三分之二以上的業主且人數占比三分之二以上的業主參與表決,經參與表決專有部分面積過半數的業主且參與表決人數過半數的業主同意。要達到“三分之二以上”參與表決,業主大會的會議難度很高。2021年以來,因為達不到《民法典》中業主大會應當“雙三分之二”參與表決的基本要求,不少小區的業主大會不能有效召開會議。全國不少小區業主大會召開及業委會工作的推進陷入某種僵局。當出現有些小區開發商持有的房屋專有面積占比超過三分之一的情況下,只要開發商作為業主不參與首次業主大會表決,這個首次業主大會就無法有效召開,也不能依法產生首屆業委會,也不能通過任何有效的業主大會決議。比如,業主想換物業公司,但物業公司是開發商的子公司,開發商可以不參加業主大會,讓參與投票的專有部分面積達不到三分之二。即使參與,也能站在大多數業主的對立面,投出反對的一票,讓專有面積投票數達不到雙三分之二的雙二分之一。因此,個人認為,有必要出臺相關法規,對開發商的投票權進行限制。

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  物業管理服務是一種全天候、寬領域、不間斷、多形式的過程服務。物業服務企業與業主之間的關系既是管理服務與被管理服務的關系,又是相互依存的關系。物業服務企業與業主之間應當建立一種良性循環、互利共贏、共生共榮的合作發展關系。

  小區治理歸根結底還是依靠業主與物業公司。業主大會選舉產生業委會,代表全體業主的直接利益,業委會和物業公司都是獨立的行為主體。二者職能存在交叉,而且缺乏更高層級的管理組織對二者的關系進行協調,因此,治理主體間存在的矛盾經常不能得到及時有效的解決。業委會上面沒有“上級行政單位”檢查把關,地方政府作為外部監督者作用十分有限。治理主體間存在矛盾的根本原因在于小區治理體制不合理。因此,在提升小區治理水平的過程中,需要在物業公司與業委會訂立書面合同的基礎上,由政府適當介入、切實履行好監督指導義務,理順物業公司與業委會間的關系。應當運用法治手段培養業主和物業公司的規則意識,樹立依法解決矛盾糾紛的觀念。

  物業服務企業提供的物業管理服務是市場經濟下以營利為目的的企業提供的商品服務,業主在享受物業管理服務的同時應支付對價。業主和物業服務企業的目標和愿景應當是一致的,在發生意見分歧時,雙方應采取平等、包容、協助、友好協商的態度解決問題、化解矛盾。業主應分清問題的責任主體,社會中的不良現象,政策的滯后問題,建設開發問題,道路、交通、水電等不配套等問題,物業服務企業并不是直接責任主體,物業服務企業雖可幫助協調解決,但不應將矛盾轉移至物業服務企業。業主應樹立公共意識和管理意識,在享受物業服務的同時,也要接受物業管理,對物業服務企業正當的管理予以理解配合。

  對于物業服務企業而言,物業管理絕非僅是門衛、保潔、園丁的簡單工作。物業服務企業應更新工作理念,樹立服務意識,提升管理服務水平。物業服務企業應加強員工培訓,不斷提升工作人員的綜合素質和管理服務能力,做到政策清楚、管理有方、服務熱情,應嚴格履行合同約定和行業服務標準,提供質價相符的管理服務。

  同時應當注意到,在權利意識空前高漲的法治社會,連國家機關的公文都要求公開透明,將行政權力運行的依據、過程和結果向相對人和公眾公開,使相對人和公眾知悉,物業公司應當擺正位置,端正思想,靠優質透明的服務來獲得業主的支持和理解。

  作為政府,應當認識到小區治理秩序對社會穩定的重要性,積極介入,對物業公司加強監管,對業主自治組織加強指導和監督,給業主與物業公司構建良好的溝通平臺。作為法院,應當重視物業糾紛,通過訴訟平衡業主和物業公司的利益關系。各方一起努力,必然能大大減少物業糾紛,提高小區治理水平,建立和諧小區,讓人們安居樂業,促進小區治理與基層社會治理深度融合,打通服務人民的“最后一公里”。

  參考文獻

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作者單位:中國人民公安大學
原文出處:公浩宇.城市居民小區治理制度研究[J].上海房地,2023,No.433(03):29-35.
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